省际边沿区抱团突围:各成员市“心难齐” 壁难破

  省际边沿区突围

  中国音信周刊记者/胥大伟

  发于2019.10.23总第921期《中国音信周刊》

  今年7月28日,在湖北十堰市举行的中国区域经济50人论坛第十二次专题钻研会上,省际边沿区所面对的发展困境再度引发关注。  

  当前,中国共计有66条省级行政区陆路边界限,总长5.2万千米。在这些省际边界两侧共疏散着 849个县(市),面积约占全国总面积的 47. 9%,全国约一半的贫苦县疏散于此。

  省际边沿区大都处于各省经济系统的“末梢”,是经济发展中最轻易被忽略的区域。这里不仅是地理上的边沿区,而且很难被纳入到高层次的区域发展战术之中。

  面临发展之困,“抱团取暖”成了省际边沿地带探求发展的主要路径。然而这并不意味着省际边沿区曾经找到“突围”的出口,困局仍旧待解。

  被边沿的接界区

  “山川形便,犬牙交错”的省界划分,使得中国的省区幅员极不规则,省际边沿区则大多天然前提恶劣,并且交通前提相对落后。

  比如鄂豫皖接界的大别山区,真正穿越内山的只要京九线河南新县到湖北麻城六十多公里路段,与铁路设施相配套的公路网也不够健全。复杂的地形地貌也影响了当地交通设施的建设,桥梁和隧道建设多、单公里投资高档诸多工程难点,放大了交通的制约要素。

  因为出产生涯前提恶劣,加上部分地带的工业发展局限,使得省际边沿地带经济很难内生发展,一度陷入“低水平发展的循环陷坑”,省际边沿地带也因而成了贫苦的“根据地”。

  根据国家公布的国家级连片特困地带名单,中国14个特困连片地带,有10个处于省际边沿区。以秦巴集中连片特困地带为例,该地带是典范的省际边沿区,范围包含河南、湖北、重庆、四川、陕西、甘肃六省市的80个县(市、区),集革命老区、大型水库库区和天然灾难易发多发区于一体,内部差异大、致贫要素复杂。

  学者们认为,相比于天然地理和交通前提的制约,省际边沿区的发展困境更多是由行政分割造成的。

  行政区划好比一堵“看不见的墙”。墙内,地方政府为寻求地方经济好处的最大化,采纳行政手段猛烈干预区域经济运行,从而导致地方完好主义盛行,企业跨区域发展受到严重局限。省际边沿区因为远离省会城市,轻易被“边沿化”而成为方略“盲区”。

  譬如位于渝、鄂、湘、黔四省(市)接界的武陵山区,周边已形成武汉城市圈“两型”社会综合配套革新实验区、贵阳市国家级循环经济实验区、长株潭城市群“两型”社会综合配套革新实验区和成渝城乡和谐发展综合配套革新实验区四大国家级经济板块。处于四大实验区包围之中的武陵山区,既无方略扶持,也享乐不到周边各区的辐射。

  中国社科院城市发展与环境研讨中心研讨员牛凤瑞接收《中国音信周刊》采访时表明,中国一个省份面积相等于欧洲一个国家的面积,省份的经济结构系统独立性较强,省与省之间对区域经济协作的依附度较低。行政边界对省际边沿区的“阻塞效应”要远大于“桥梁效应”。另一方面,因为地理地位偏僻,省际边沿区很难接收省会城市经济辐射。在行政力气配置资源的模式之下,离省域内经济中心区越远,行政对其资源配置的愿望越低。

  在行政边界的阻塞下,各省边界地带同省外地带往来存在严重的行政壁垒,导致基础设施、生产因素、服务系统、物流等方面都是“背靠背”地向着本省中心地域,而省际边界区则施展着“隔离带”的作用。

  宁波大学商学院教授钟昌标认为,地方政府老是想方设法将资源投入到周期短、见效快、利润高的产业和地带,每个省的中心城市往往是建设的重心。对于省际边界,省级政府著名不正视,甚至局限地方财政投入到边界区域。边界区域事例上充当了“献血者”角色,而中心城市则往往成为“因素海绵”,对地带产生极强的虹吸效应。

  此外,行政分割造成省际边界区内经济摩擦频繁、省际间和谐成本高,使得省际边沿区交易成本居高不下。

  国家发改委原副秘书长范恒山指出,一个省的边界地带,很轻易由于地理边沿化而导致行政治理和方略治理边沿化,很轻易造成与外界的查封,带来恶性竞争。因此,绝大部分边沿地带发展不好的缘故,一是内部行政治理边沿化,包含方略支撑边沿化,二是外部邻省之间几个地带相互竞争,相互拆台。

本报谈论:

  淮海发展研讨院院长沈正平认为,我国跨省际区域普遍存在行政壁垒,严重影响了商品和因素的有序流动及优化配置,因而推进这类区域配合发展必要解除行政壁垒课题。

  沈正平告诉《中国音信周刊》,行政壁垒产生的根源首要在于行政区划分割。在他看来,地方政府为谋取本地好处的最大化,依赖行政权利对市场进行不合理的干预,以行政区划为界线人为分割统一市场,形成了所谓的“诸侯经济”或“行政区经济”,其表示情势和首要手段就是“地方完好主义”下的各种制度性妨碍。

  以苏鲁豫皖四省接界地带的淮海经济区为例,该区域涉及4个省十多个地级市,加上市场发育不充足、成熟度较低,其行政壁垒课题比大多数省际接界地带更为特出。

  不少学者认为,省际边沿区应该在树立合作的体制机制上做些摸索。中国区域经济学会副理事长兼秘书长陈耀要求,省际边沿区远离中心城市,发展相对困顿,经过抱团取暖,能够施展各自优势,形成合力,使得地带形成合作发展。

  自拉自唱的“抱团”

  今年4月2日,山西、陕西、河南三省结合颁布《加快晋陕豫黄河金三角区域合作工作履行见地》,山西的运城、临汾,陕西渭南和河南三门峡的“抱团”发展引发广泛关注。

  这并非是三省省际边沿区的首次合作。2014年国务院就已批复《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》,而黄河金三角的“抱团”发展则可追溯到上世纪80年月。

  事例上,这并非是区域协作的新模式,一点儿省际边沿区曾经进行了三十多年的合作摸索。

  1985年9月,由晋冀鲁豫四省接界区域的11个城市、5个地带,成立了“中原地带经济技巧和谐会”(即中原经济区);1986年3月,淮海经济区成立,范围涵盖徐州、连云港、济宁、菏泽、临沂、商丘、宿州、淮北等苏鲁豫皖四省交界地带20个地级城市。

  自1986年国务院宣告《关于进一步推进横向经济结合若干课题的规定》以来,此类区域经济合作组织最多时超过100多个,当前仍处于活泼情态的还有三分之一。然而三十多年来,此类区域经济合作组织一向停歇在“自拉自唱”阶段,难以上升到国家战术。

  比如,在从前的三十多年中,淮海经济区各成员市一贯抱有将其发展纳入国家战术的猛烈诉求,并积极争夺国家和所在各省的支撑以及社会各界的关注,但直到2018年11月国家发改委正式印发《淮河生态经济带发展规划》,明白提出北部淮海经济区,才真正上升到国家战术层面。

  淮海发展研讨院院长沈正平告诉《中国音信周刊》,因为省际边沿区的特别性,分外是附属于多个省级行政区管辖,存在各自好处诉求甚至冲突,抵牾和课题多,兼顾和谐难度大,所以通常难以在较短空儿内上升到国家战术层面。

  在省际区域经济协作中衍生出的最大难题,就是跨行政区和谐课题。

  首都经济交易大学教授安树伟认为,省际边沿区经济协作的难点就是和谐成本太高。他说,省际边沿区遇到的跨省际和谐课题,是区域内几个地级市间无法解决的。

  中国社科院城市发展与环境研讨中心研讨员牛凤瑞认为,中国的经济体制还是以行政配置资源为主的体制,市场经济在配置资源过程中决议性作用尚未施展到位,这造成行政配置资源的权利还是过大,地方政府之间进行区域协作受到上级的行政干扰太大,“不可能不受到上级行政部门的掣肘”。

  在省际区域经济协作中另一个协作难题是,区域内各成员市“心难齐”。

  回溯各经济协作区成立的动因,大多由区域内某个城市“挑头”。比如,河北邯郸市倡议成立中原经济区;江苏徐州市倡议成立淮海经济区;黄河金三角区域协作,运城市的积极性最高。这类城市往往是区域内经济势力较强的城市,有着打造区域中心城市,争当“龙头”的愿景。

  在淮海经济区,徐州一向是该地带经济势力最强的城市。2018年徐州GDP为6755亿元,但并没能与区域内位列第二的盐城、第三的济宁拉开差距,以当前徐州的经济势力也未有能力辐射淮海经济区全域。在中原经济区,与徐州定位近似的邯郸也面对近似的“难堪”。

  淮海经济区属于典范的“弱弱型”省际边沿区。2018年,该区域10个市以全国5%的人口,仅创造了3.6%的GDP,且受行政、好处、规划等多种要素的制约,该区域经济发展水平与周边的长三角城市群、皖江经济带、山东半岛城市群等相比仍较滞后。

  在“弱弱型”省际边沿区,各成员市对中心城市的认同度较低是一个共性课题,且伴随着城市间对区域中心城市的互相争取。

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  据媒体报道,此前,淮海经济区的济宁,就曾和徐州有着“一哥之争”。2017年初,济宁淮海经济区中心城市定位获山东省政府批复,但仅仅半年后,徐州被国务院批复确立淮海经济区中心城市位子,“龙头”之争也就此落槌。而该区域内势力较弱的成员市,如商丘、菏泽则抉择在淮海经济区与中原经济区之间“左右逢源”。

  牛凤瑞表明,区域合作并未纳入官员的考校系统中,对主政官员政绩来说,区域合作权重较小。省际边沿区的跨省协作,各地市“完整可以不买账”。

  配合机制怎样样建?

  为理解决省际间的和谐课题,跨行政区的区域合作常见的作法是树立市长联席会议,并设立一个联络的常设机构。

  2008年,“中原经济区市长联席会”成立,执行轮换制,每年一轮换,并将联席会办公室设在邯郸市。淮海经济区也树立了市长联席会议,并设立一个联络的常设机构——淮海经济区经济开垦结合会联络处。

  河南省社科院区域经济研讨中心主任、研讨员任晓莉认为,此类联席会阅历成绩谈得多,而怎样样解决协作课题,则谈得不多。多位学者认为,此类以对话、协商措施,而非制度性的合作机制缺乏实行力和束缚力,仅仅是城市的结合,使得组织比拟疏松。

  中国区域经济学会副理事长兼秘书长陈耀告诉《中国音信周刊》,这类合作组织对加强合作有一定结果,但是涉及巨大项目、对地带好处关系较大的项目事项时,“大家还是互不相让”。

  多位学者亦表明,由国家层面成立省际边沿区和谐机构的可能性极小,但是可以在省际和谐机制上做一点儿摸索。中国区域经济学会副会长肖金成认为,省际边沿地带的地级市想要和邻省的地市进行区域合作,合作机制树立较为难,须要在体制机制上做一点儿摸索。他要求经过经济区来弥补行政区分割课题,加强地方政府之间的联系。

  此外,跨省和谐机构的树立还涉及一个管理半径课题。肖金成告诉《中国音信周刊》,跨行政区的和谐机制,绝不是简单的行政合并,,也不是分成若干个行政区,而是要树立行政区和经济区两套系统。

  陈耀认为,合作组织是一个和谐机构,由政府来和谐只是其中的一种措施。除了政府以外,还可以由社会和谐,譬如由商会、协会对企业进行和谐,加强联系和合作。

  淮海发展研讨院院长沈正平认为,相似苏浙皖沪“三省一市”抽调人员成立长三角区域合作办公室,这种作法可能会成为新趋向。

  事例上,在2018年12月的首届淮海经济区配合发展座谈会上,树立了决策层、和谐层和实行层“三级运作”的区域配合发展新机制。

  一是区域战术决策机制。树立淮海经济区配合发展座谈会制度,作为推动区域配合发展的决策机构;成立淮海经济区配合发展办公室,各市派驻专职人员入驻。

  二是区域沟通和谐机制。树立淮海经济区配合发展协商会议制度,和谐推动区域配合发展座谈会研讨肯定的巨大事项;树立专题工作和谐机制,协商解决区域重心领域、巨大项目建设中遇到的难点课题。

  三是区域合作运行机制。树立重心专题领域合作机制,深化区域合作研讨;协商组建区域立法协作联席会议,摸索树立区域内各市立法协作机制。此外,还树立专家咨询参谋机制,为促进区域配合发展供应智力支撑。

  肖金成此前曾主持研讨黄河金三角的区域合作规划。据他引见,他们的模式是,晋陕豫三省首要领袖组成一个领袖小组,然后接界地带的地级市树立一个联席会议,并设立一个常设办公室。同时成立合作基金,基金按照每个市的财政收入和GDP的比例来缴纳,用于区域内每年交通基础设施建设,生态环境完好,还有一点儿公共服务的支出。

  国家发改委国土开垦与地带经济研讨所长高国力认为,和谐机制不能停歇在“表面热闹”,而是真正抉择制约省际接界地带发展的一点儿主要的领域,渐渐肯定共同解决的一点儿路线图、空儿表,肯定一点儿共同须要分担的义务和责任,同时也要明白将来的一点儿好处共享或者分成机制,树立一个相对规范的制度框架。

  “机构的情势可以多样,最症结的是能否解决实际课题。”高国力说。

  探路区域增加极

  既没有成熟的发展模式可借鉴,又缺乏产业基础,省际边沿区的“突围”无疑是一段艰苦的探路。

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  培育一个区域中心城市,使其成为拉动区域发展的增加极,被看成是区域发展最见效的方式。在省际边沿区,提出打造增加极、建设区域中心城市的就有汉中、菏泽、韩城、宜春、攀枝花、邯郸等城市。

  对于苏鲁豫皖四省接界的淮海经济区来说,因为区域和各城市都欠发达,优先培育壮大徐州作为中心城市是一条捷径。淮海发展研讨院院长沈正平认为,做大做强徐州这一区域增加极,更好施展其在区域经济社会活动中的“龙头”作用,辐射带动整体区域配合发展。

  首都经济交易大学教授安树伟表明,省际边沿区“抱团”发展,不等于不培育增加极。安树伟认为,相比于“撒胡椒粉”式的发展,培育增加极模式是一个较为见效的方式。

  著名而言,中心城市辐射带动区域发展的范围大小宁可能力强弱紧凑关联。沈正平认为,想要涵盖苏鲁豫皖四省交界地带的20个地级市,徐州作为中心城市确凿存在“小马拉大车”课题,其结合共建成效必然受到较大影响。2010年5月,由8个地级市组成淮海经济区核心区,提出加快核心区一体化建设,则显得更加务实可行。

  多位学者亦强调,培育区域增加极,不能一律而论。国家发改委国土开垦与地带经济研讨所长高国力表明,中西部的很多省际接界区被崇山峻岭阻塞,交通不畅,经济发展程度低,很难找到区域增加极。

  相似湘鄂渝黔、陕甘宁等省际接界区,中心城市势力弱,周边城市更弱。以豫皖边界的6座城市来看,除六安市属于合肥都市圈外,其余5市不属于所有区域级都市圈,整体豫皖省际边沿区基本处于被经济圈、城市群所包围的“环形空泛区”和“塌陷区”之中,经济发展水平相对滞后,缺少带动力强的区域核心城市。

  因为省际边沿区远离省会城市,难以接收省会城市的经济辐射,因而省际边沿区要在本区域选取一个中心城市作为经济增加极进行培育,既要思虑城市的经济势力或辐射能力,还要思虑城市在边沿区的地理中心性。

  中国区域经济学会副会长肖金成认为,省际边沿区培育出规模较为大的城市困顿重重,不可能形成城市群。他表明,省际边沿区城市辐射半径有限,应该化边沿为中心,培育多个区域性中心城市,共同的辐射带动接界区。

  在黄河金三角区域,运城,临汾、渭南和三门峡城市规模都不大,辐射力不强。新一轮的规划中,这4座城市成为区域发展的4个支点。

  肖金成要求,国家层面应给区域中心城市一点儿方略,“助它完美基础设施、增添城市功能,聚集更多的产业,从而带动周边地带的发展。”

  《中国音信周刊》2019年第39期

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